L’accès à l’information sur l’environnement

  • L’accès à l’information sur l’environnement
  • L’accès à l’information sur l’environnement, comme droit de savoir, constitue le premier pilier de la Convention d’Aarhus. A ce titre, il lie directement démocratie et transparence de l’administration. Son principe établit le droit pour toute personne d’obtenir des autorités publiques les informations qu’elles détiennent sur l’environnement. Les autorités publiques sont donc tenues de communiquer aux personnes qui en font la demande, les informations qu’elles détiennent sur l’environnement, ou qui sont détenues pour leur compte.

L’accès à l’information sur l’environnement est ouvert à toute personne, physique ou morale, sans que le demandeur n’ait à justifier d’un intérêt. En conséquence, aucune justification n’est nécessaire pour formuler une demande d’information. Nul besoin, non plus, d’être citoyen ou résident. Cette communication se fait dans le respect de certaines modalités particulières et sous réserve de certains motifs pouvant justifier une décision de refus.

L’exercice de ce droit diffère du droit d’accès aux documents administratifs, en ce qu’il prévoit des modalités de mise en oeuvre particulières et des motifs de refus limités.

Quel cadre juridique en France

Le droit d’accès à l’information sur l’environnement s’exerce dans le cadre juridique défini par la Convention d’Aarhus et la directive 2003/4/CE du 28 janvier 2003 concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement.

Il a en outre été consacré par l’article 7 de la charte de l’environnement de 2004 qui affirme le droit de toute personne d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement.

Le droit conventionnel et communautaire précité a imposé une modification des dispositions du droit national régissant le droit d’accès à l’information relative à l’environnement.

Le droit d’accès à l’information relative à l’environnement s’exerce dans les conditions définies par la loi sur le droit d’accès aux documents administratifs n° 78-753 du 17 juillet 1978 et le décret n° 2005-1755 du 30 décembre 2005 pris pour son application, sous réserve des dispositions spécifiques du chapitre IV du titre II du livre Ier du code de l’environnement (art. L. 124-1 à L. 124-8 et R. 124-1 à R. 124-5) qui prévoient certaines modalités particulières imposées par la Convention d’Aarhus et le droit communautaire.

Par ailleurs, la loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire précise les conditions dans lesquelles s’exerce le droit à l’information en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection.

Enfin le ministère en charge de l’écologie a élaboré une circulaire le 18 octobre 2007 relative à la mise en oeuvre des dispositions régissant le droit d’accès à l’information relative à l’environnement. Cette circulaire se veut avant tout un document pédagogique à destination des services de l’Etat sur leurs obligations vis à vis du premier pilier de la Convention d’Aarhus.
Principaux textes en vigueur concernant l’accès à l’information sur l’environnement :

  • Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, dite Convention d’Aarhus ;
  • Directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2003 concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil ;
  • Loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005 relative à la charte de l’environnement (art. 7) ;
  • Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal, modifiée en dernier lieu par l’ordonnance n° 2005-650 du 6 juin 2005 ;
  • Décret n° 2005-1755 du 30 décembre 2005 relatif à la liberté d’accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques, pris pour l’application de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 ;
  • Code de l’environnement : articles L. 124-1 à L. 124-8 (issus de la loi n° 2005-1319 du 26 octobre 2005 portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire en matière d’environnement) et R. 124-1 à R. 124-5 (issus du décret n° 2006-578 du 22 mai 2006 relatif à l’information et à la participation du public en matière d’environnement).

Qu’est ce que l’information environnementale ?

La Convention d’Aarhus (article 2§3), la directive 2003/4/CE (article 2§11) et l’article L. 124-2 du code de l’environnement précisent ce qu’il faut entendre par "information environnementale". Il s’agit de toute information disponible, quel qu’en soit le support (sous forme écrite, visuelle, sonore, électronique ou sous toute autre forme matérielle), ayant pour objet :

  • l’état des éléments de l’environnement ainsi que les interactions entre ces éléments (air, atmosphère, eau, sol, terres, paysages et sites naturels, zones côtières et marines, diversité biologique et ses composantes…) ;
  • les facteurs (substances, énergie, bruit, rayonnements, déchets, émissions, déversements et autres rejets dans l’environnement…), les décisions et les activités qui ont ou peuvent avoir des incidences sur les éléments de l’environnement ;
  • l’état de la santé humaine, la sécurité et les conditions de vie des personnes, les constructions et le patrimoine culturel, qui sont ou peuvent être altérés par les éléments de l’environnement, les décisions, les activités ou les facteurs précédemment cités ayant une incidence sur l’environnement ;
  • les analyses et hypothèses économiques utilisées pour prendre les décisions ou conduire les activités visées dans la deuxième rubrique ci-dessus ;
  • les rapports établis par les autorités publiques ou pour leur compte sur l’application de la réglementation relative à l’environnement.

On entend par toute information "disponible" les informations "détenues, reçues ou établies" par les autorités publiques concernées, autrement dit en leur possession. Il n’est donc pas nécessaire d’être l’administration qui a collecté l’information pour devoir la communiquer, dans le respect des procédures.

L’information doit exister : il n’y a donc pas d’obligation légale de créer de nouvelles informations à partir des informations disponibles pour répondre à une demande. Cela ne remet pas en cause la jurisprudence relative à l’application de l’article 1er de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 qui prévoit que l’administration peut être conduite à extraire des informations contenues dans des fichiers qu’elle détient, dès lors que ces informations peuvent être facilement extraites des fichiers existants.

Le portail de l’information publique environnementale a vocation à proposer l’accès à ces informations environnementales, pour peu qu’elles aient été mises à disposition sur Internet gratuitement par des autorités publiques.

Qu’est ce qu’une autorité publique ?

Les autorités publiques soumises à l’obligation de communiquer et de diffuser les informations environnementales sont définies à l’article L. 124-3 du code de l’environnement. Il s’agit de :

  • l’Etat et ses services (administrations centrales, services déconcentrés, autorités administratives indépendantes…) ;
  • les collectivités territoriales et leurs services ainsi que leurs groupements (régions, départements, communes, établissements publics de coopération intercommunale…) ;
  • les établissements publics (agences de l’eau, parcs nationaux, Conservatoire du littoral, Ineris, Ademe…) ;
  • les personnes, de droit public et de droit privé, chargées d’une mission de service public en rapport avec l’environnement, dans la mesure où ces informations concernent l’exercice de cette mission (concessionnaires de service public, délégataires de service public, groupements d’intérêt public dans le domaine de l’environnement…). Leur obligation est limitée à la communication de celles des informations qui concernent la mission de service public qu’elles exercent.

A titre d’exemple, les types d’organismes suivants sont chargés d’une mission de service public et sont donc concernés par l’application des textes :

  • Les groupements d’intérêt public dans le domaine de l’environnement au sens de l’article L. 131-8 du code de l’environnement (Exemples : GIP Aten (atelier technique des espaces naturels) ; GIP Bretagne Environnement ; GIPREB (groupement d’intérêt public pour la réhabilitation de l’étang de Berre).
  • Les sociétés privées bénéficiant d’une délégation de service public dans un domaine en rapport avec l’environnement. C’est le cas par exemple des sociétés bénéficiant d’une délégation de service public dans le domaine de l’eau, de l’assainissement ou de la gestion des déchets (Lyonnaise des eaux, Veolia Environnement, SAUR).
  • Les concessionnaires de service public. Par exemple, les SAFER (sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural) ont plusieurs missions de service public dont une en rapport direct avec l’environnement (participer à la protection de l’environnement et des paysages).

Sont exclus de ce périmètre les organismes ou institutions agissant dans l’exercice de pouvoirs juridictionnels ou législatifs : Assemblée nationale, Sénat, tribunaux judiciaires et administratifs, cours d’appel et cours administratives d’appel, Cour de cassation et Conseil d’Etat, Cour des comptes, chambres régionales des comptes…

Demande d’information : motif de refus

Une demande d’information peut être rejetée pour les motifs suivants :

  • La demande porte sur un document en cours d’élaboration (état partiel ou provisoire). Dans ce cas, l’autorité publique saisie indique au demandeur le délai dans lequel le document sera achevé et l’autorité chargée de son élaboration.
  • La demande est formulée de manière trop générale (par exemple, la demande porte sur un ensemble d’informations ou de documents dont l’identification, faute de précisions suffisantes, n’apparaît pas possible). Dans ce cas, l’autorité publique saisie invite et aide le demandeur à la préciser.
  • La demande est abusive (demande visant de façon délibérée à perturber le fonctionnement d’une administration, demandes en nombre très élevé, caractère répétitif ou systématique).
  • La demande porte sur des informations qui font l’objet d’une diffusion publique (publication au Journal officiel par exemple, voir également la rubrique ci-après sur la diffusion des informations relatives à l’environnement).
  • La demande porte sur des informations dont la communication est susceptible de porter atteinte aux intérêts mentionnés à l’article 6 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978, à l’exception de ceux visés aux sixième et dernier alinéa du I de cet article : secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif ; secret de la défense nationale, conduite de la politique extérieure de la France, sûreté de l’Etat ; sécurité publique et sécurité des personnes ; déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou d’opérations préliminaires à de telles procédures ; recherche des infractions fiscales et douanières ; secret en matière commerciale et industrielle ; secret de la vie privée et des dossiers personnels ; appréciation ou jugement de valeur porté sur une personne physique nommément désignée ou facilement identifiable ; divulgation du comportement d’une personne pouvant lui porter préjudice.
  • La demande porte sur des informations dont la communication est susceptible de porter atteinte à la protection de l’environnement auquel elle se rapporte (localisation d’espèces menacées par exemple).
  • La demande porte sur des informations dont la communication est susceptible de porter atteinte aux intérêts de la personne physique qui a fourni l’information demandée sans y être contrainte par une disposition législative ou réglementaire ou par un acte administratif ou une décision juridictionnelle et qui ne consent pas à sa divulgation.
  • La demande porte sur des informations dont la communication est susceptible de porter atteinte à la protection des renseignements prévue par l’article 6 de la loi n° 51-711 du 7 juin 1951 sur l’obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques (données obtenues notamment dans le cadre d’une enquête statistique réalisée conformément aux dispositions de la loi n° 51-711 du 7 juin 1951).

Lorsque la demande porte sur des informations relatives à des émissions dans l’environnement

L’autorité publique saisie ne peut rejeter la demande que pour les motifs suivants :

  • conduite de la politique extérieure de la France, sécurité publique et défense nationale (mesures de vigilance instaurées par le dispositif Vigipirate par exemple) ;
  • déroulement des procédures juridictionnelles ou recherche d’infractions pouvant donner lieu à des sanctions pénales (par exemple rapport établi après transmission au procureur de la République d’un procès-verbal d’infraction) ;
  • droits de propriété intellectuelle.

La décision de rejet est notifiée au demandeur par écrit. Les motifs du rejet ainsi que les voies et délais de recours sont indiqués.

Enfin, l’information est toujours communiquée sous réserve des droits de propriété littéraire et artistique. Le respect de ces droits ne doit pas avoir pour effet d’empêcher ou de restreindre la communication des informations, la communication n’est pas soumise à l’accord préalable de l’auteur. En revanche, cette communication ne dispense pas le demandeur du respect, dans l’usage qu’il entend faire des documents obtenus, des droits de propriété intellectuelle qui leur sont attachés.
Que faire en cas de refus de communication ?

En cas de refus d’une demande d’accès, le demandeur peut saisir la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) d’une demande d’avis.

La procédure applicable est celle prévue aux articles 17, 18 et 19 du décret n° 2005-1755 du 30 décembre 2005 relatif à la liberté d’accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques.

La CADA doit être saisie dans un délai de deux mois à compter du jour où le demandeur est informé de la décision de refus de communication de l’autorité publique ; passé ce délai, il est trop tard et le demandeur doit alors reprendre la procédure depuis le départ en demandant de nouveau le document à l’administration.

La CADA doit être obligatoirement saisie avant tout recours devant le juge administratif.

Des mesures pour faciliter l’accès

Comment le public peut-il accéder aux informations recherchées ?
Certaines mesures visent à faciliter l’accès aux informations recherchées. Ainsi, les autorités publiques doivent mettre à la disposition du public la liste des services, organismes, établissements publics et autres personnes qui exercent sous leur autorité, pour leur compte ou sous leur contrôle des missions de service public en rapport avec l’environnement. Les sites internet sont le vecteur idéal pour trouver ces informations, une partie y figure déjà.

Les autorités publiques doivent également mettre à la disposition du public des répertoires ou listes des catégories d’informations relatives à l’environnement détenues indiquant où ces informations sont mises à la disposition du public.

Enfin, les autorités publiques doivent désigner une personne responsable de l’accès à l’information relative à l’environnement qui est notamment chargée de recevoir les demandes d’accès à l’information et les éventuelles réclamations. La personne responsable de l’accès aux documents administratifs désignée en application de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 est également responsable de l’accès à l’information en matière d’environnement. La désignation de cette personne est portée à la connaissance du public.

Une fois les différentes listes établies, les autorités publiques ont obligation d’informer le CGDD (SDAG/AG4, 5 route d’Olivet CS 16105, 45061 Orléans Cedex 2) et la CADA (art. R. 124-4 du code de l’environnement), par envoi du formulaire sous forme électronique ou par courrier.
Dans quels délais l’autorité publique saisie doit-elle répondre à la demande d’accès à l’information ?

La réponse doit avoir lieu dans un délai d’un mois à compter de la réception de la demande. A titre exceptionnel, ce délai peut être porté à deux mois lorsque le volume ou la complexité des informations demandées le justifie. Dans ce cas, l’autorité publique saisie informe le demandeur de cette prolongation et lui en indique les motifs dans un délai d’un mois.

Lorsque l’autorité publique saisie ne détient pas l’information demandée, elle transmet la demande à l’autorité publique qui détient l’information, si elle la connaît, et en informe le demandeur dans un délai d’un mois. Ceci ne prolonge pas le délai de réponse, le point de départ étant, en vertu de l’article 20 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, celui de la date de saisine de l’autorité incompétente.

Obligation de diffusion publique

La diffusion publique de nombreuses informations relatives à l’environnement est déjà assurée notamment par publication au Journal officiel de la République française ou dans les Bulletins officiels. Certaines dispositions sectorielles dans les domaines de l’eau, de l’air, des déchets, des organismes génétiquement modifiés et des risques majeurs prévoient également la diffusion publique d’informations relatives à l’environnement.

Désormais, les articles L. 124-8 et R. 124-5 du code de l’environnement étendent cette obligation à plusieurs grandes catégories d’informations relatives à l’environnement, listées ci-après.
a) Les traités, conventions et accords internationaux, la législation communautaire, nationale, régionale ou locale concernant l’environnement.

La législation internationale, communautaire et nationale fait déjà l’objet d’une diffusion publique, notamment par voie électronique. S’agissant de la réglementation régionale ou locale, il convient de considérer que les arrêtés préfectoraux ou municipaux à caractère réglementaire sont inclus dans ce périmètre. Sont également inclus dans ce périmètre le dispositif des délibérations à caractère réglementaire des collectivités territoriales et leurs groupements, les actes à caractère réglementaire des établissements publics et des autorités administratives indépendantes disposant d’un pouvoir réglementaire en vertu de la réglementation existante.
b) Les plans et programmes et les documents définissant les politiques publiques qui ont trait à l’environnement.

En vertu de l’article L. 122-10 du code de l’environnement, les plans et documents ayant une incidence notable sur l’environnement soumis à évaluation des incidences au titre des articles L. 122-4 et suivants sont déjà portés à la connaissance du public (par exemple les chartes des parcs naturels régionaux). Il convient également d’inclure dans ce périmètre les plans et documents non soumis à évaluation des incidences précitée, mais qui ont cependant trait à l’environnement (par exemple les plans de protection de l’atmosphère ; les documents d’objectifs /DOCOB des sites Natura 2000). Certains documents sont déjà tenus à la disposition du public (par exemple : Charte d’un parc national/article R. 331-12 ; plan de délimitation des espaces ayant vocation à être classés dans un coeur de parc national/article R. 331-5).
c) Les rapports établis par les autorités publiques ou pour leur compte relatifs à l’état d’avancement des textes et actions précédemment cités lorsqu’ils sont élaborés ou conservés sous forme électronique.

Il s’agit des rapports d’application de la législation ou réglementation (internationale, communautaire, nationale régionale ou locale), des plans, programmes et politiques concernant l’environnement (par exemple, pour ce qui concerne la directive-cadre sur l’eau, le rapportage sur l’état des lieux en France est disponible sur le site eaufrance.fr.
d) Les rapports établis par les autorités publiques sur l’état de l’environnement.

Parmi ces rapports figurent notamment ceux du Service de l’observation et des statistiques du CGDD (rapport quadriennal publié par le ministère en charge de l’environnement, sur l’état de l’environnement, dernier rapport "L’environnement en France", décembre 2014).
D’autres rapports figurent également dans cette catégorie, comme par exemple les rapports établis par l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe) et l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (Andra). Dans la plupart des cas, ces rapports sont déjà mis en ligne ou publiés.
e) Les données recueillies relatives à des activités ayant ou susceptibles d’avoir des incidences sur l’environnement

Par exemple les données recueillies dans le cadre du suivi des installations classées pour la protection de l’environnement sont accessibles sur le site de l’irep.
f) Les autorisations qui ont un impact significatif sur l’environnement et les accords environnementaux.

La diffusion de ces informations peut consister à indiquer le lieu où le public peut en prendre connaissance. De nombreuses autorisations ayant un impact significatif sur l’environnement font déjà l’objet d’une publication (par exemple autorisations de travaux et projets d’aménagement soumis à étude d’impact au titre des articles L. 122-1 et suivants du code de l’environnement ; autorisations de plans ou documents ayant une incidence notable sur l’environnement et soumis à évaluation des incidences au titre des articles L. 122-4 et suivants du code de l’environnement ; arrêtés d’autorisation des installations, ouvrages, travaux ou activités dans le domaine de l’eau au titre des articles L. 214-3 et suivants du code de l’environnement ; installations classées pour la protection de l’environnement soumises à autorisation).

Les accords environnementaux correspondent à des contrats conclus entre les pouvoirs publics et l’industrie (par exemple en matière de gestion des déchets) qui conduisent à des objectifs en matière de politique environnementale ou visent à atteindre des objectifs définis par ailleurs (par exemple dans des directives communautaires dans le domaine de l’environnement). Ces accords doivent être accessibles au public.
g) Les études d’impact environnemental et les évaluations de risques concernant les éléments de l’environnement.

Comme pour la rubrique précédente, la diffusion de ces informations peut consister à indiquer le lieu où le public peut en prendre connaissance. Les études d’impact des travaux et projets d’aménagement ou bien le lieu où elles peuvent être consultées sont déjà rendus publics avec le fichier départemental des études d’impact (art. L. 122-1 et R. 122-11 du code de l’environnement, arrêté du 3 avril 2007 portant création d’un fichier informatisé destiné à constituer un répertoire des études d’impact et à le rendre accessible au public). Le rapport environnemental pour les plans et documents soumis à évaluation des incidences sur l’environnement au titre des articles L. 122-10 et suivants du code de l’environnement est déjà rendu public (art. L. 122-8). Il convient d’inclure dans ce périmètre les études de dangers prévues au titre de l’article L. 512-1 du code de l’environnement.
La diffusion de l’information doit être immédiate en cas de menace imminente pour la santé et l’environnement.

Les dispositions concernant le droit à l’information sur les risques majeurs (art. L. 125-2 et R. 125-9 et suivants du code de l’environnement, risques technologiques et naturels) permettent d’assurer une grande partie de la diffusion de ces informations.