La participation au processus décisionnel

  • La participation au processus décisionnel
  • Le deuxième pilier de la Convention d’Aarhus fonde le concept de participation en s’inspirant du principe 10 de la déclaration de Rio : "La meilleure façon de traiter les questions d’environnement est d’assurer la participation de tous les citoyens au niveau qui convient". Le principe de participation se définit comme le "principe selon lequel le corps social est pleinement associé à l’élaboration de projets et de décisions publics ayant une incidence sur l’environnement, et dispose d’une possibilité de recours une fois la décision prise". (définition de la commission nationale de terminologie et de néologie, vocabulaire de l’environnement, JORF n°0087 du 12 avril 2009).

La participation au processus décisionnel constitue un pan incontournable de la démocratie, par la possibilité de faire entendre sa voix, d’une part, par la transparence qu’elle confère aux décisions des autorités publiques, d’autre part. La participation active des citoyens aux processus décisionnels renforce ainsi les fondements de ces choix sur toute question relative à l’environnement et à ses répercussions sur le cadre de vie ou la santé.

Le principe de participation a été consacré en droit français par la loi n°95-201 du 2 février 1995 (l’article L. 110-1 II 4° du code de l’environnement, issu de la loi n°95-201 du 2 février 1995, consacre le principe de participation, selon lequel "chacun doit avoir accès aux informations relatives à l’environnement, y compris celles relatives aux substances et activités dangereuses, et le public associé au processus d’élaboration des projets ayant une incidence importante sur l’environnement ou l’aménagement du territoire"). et par la Charte de l’Environnement, de valeur constitutionnelle depuis 2005.

En application de l’article 7 de la Charte, "Toute personne a le droit, dans les conditions et limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement".

Règles de base de la participation citoyenne

Informer, donner le temps et tenir compte sont, en résumé, les règles de base que la Convention impose aux autorités publiques.

Participer nécessite en effet d’être informé. Il est donc important que le citoyen dispose d’une information précise et correcte, dispensée au moment adéquat.
En ce qui concerne le délai de participation, celui-ci doit intervenir le plus tôt possible, dès les premiers stades du processus, lorsque toutes les options sont encore ouvertes, et selon un calendrier pré-établi.
Enfin, l’autorité publique concernée doit bien entendu tenir compte des résultats de cette participation du public lorsqu’elle prend sa décision finale. Il lui faut aussi l’informer quant à la manière dont cette prise en compte s’est déroulée. Et si, en prenant sa décision, les avis du public n’ont pas été retenus, elle doit alors expliquer les raisons de ce choix.

Qui en bénéficie ?

Seules les personnes directement concernées par la problématique en question peuvent participer au processus consultatif.

Le profil de ce public doit être déterminé au préalable par l’autorité publique.
Les associations environnementales sont, par ailleurs, inclues de facto dans ce groupe cible par la Convention (article 2.5).

Type de décisions visées

Le droit de participation concerne quatre types de décisions :

  • La délivrance des autorisations pour certaines activités ou installations ;
  • L’élaboration de plans ou de programmes environnementaux ;
  • Le développement de politiques environnementales ;
  • La préparation de la réglementation.

Participation lors de la délivrance des autorisations pour certaines activités ou installations

Cette forme de participation, fréquente, s’exerce principalement lors de la délivrance de permis, comme le permis d’environnement. Elle s’applique lors de demandes d’autorisation d’activités spécifiques ou de projets issus de certains secteurs d’activités jugés très polluants (la chimie, l’énergie, les déchets…). Elle permet au public d’intervenir dans la procédure de prise de décision. Deux articles de la Convention d’Aarhus traitent de cette forme de participation.

L’article 6, de portée générale, prévoit les dispositions suivantes :

  • les informations relatives à la demande d’autorisation de ces activités ou projets doivent être mises gratuitement à la disposition du public ;
  • les autorités compétentes doivent également informer le public des décisions prises et doivent motiver celles-ci ;
  • enfin, une procédure de recours est prévue (voir article 9.2 de la Convention).

L’article 6 bis, introduit dans la Convention sous la forme d’un amendement en mai 2005, vise spécifiquement la question des autorisations liées aux OGM (Organismes Génétiquement Modifiés).

Participation lors de plans ou de programmes environnementaux

L’article 7 de la Convention donne au public la possibilité de participer à l’élaboration des plans et programmes. Sont concernés les outils définis par les autorités publiques pour organiser, dans le temps et dans l’espace, les activités de la société et touchant, de près ou de loin, à l’environnement ou au cadre de vie. Quelques exemples : les plans élaborés en matière d’aménagement du territoire ou ceux s’inscrivant dans une stratégie environnementale précise, par exemple de lutte contre les changements climatiques, de gestion des déchets ou liés à la protection de la nature.

Participation lors du développement de politiques environnementales

La Convention recommande aux autorités publiques de permettre aux citoyens de participer au développement de politiques environnementales (voir article 7, dernière phrase). En France, cette forme de participation est surtout appliquée au travers des plans et programmes qui sont le plus souvent l’outil le plus adapté et utilisé pour développer les politiques environnementales (voir le paragraphe précédent : "Participation lors de plans ou de programmes environnementaux").

Participation lors de la préparation de la réglementation

La Convention reconnaît le rôle que peut jouer le citoyen dans l’élaboration de la réglementation qui naîtra de l’action des autorités publiques. Son article 8 charge les autorités publiques à mettre en œuvre les moyens nécessaires pour permettre une participation efficace, qui peut aussi se dérouler par le biais d’organes représentatifs de consultation.

La participation en France

En France, la participation du public dans le cadre de l’élaboration de projets, plans ou programmes susceptibles d’affecter l’environnement intervient selon quatre modalités principales :
Le débat public

(articles L .121-1 à L.121-15 et R.121-1 à R.121-16 du code de l’environnement) : la participation du public à l’élaboration des projets d’aménagement ou d’équipement ayant une incidence importante sur l’environnement ou l’aménagement du territoire peut prendre la forme d’un débat public.

La Commission nationale du débat public (CNDP) est une autorité administrative indépendante chargée de veiller au respect de la participation du public au processus d’élaboration des projets d’aménagement ou d’équipement d’intérêt national relevant de catégories d’opérations dont la liste est fixée par décret en Conseil d’Etat, dès lors qu’ils présentent de forts enjeux socio-économiques ou ont des impacts significatifs sur l’environnement ou l’aménagement du territoire. La participation du public peut prendre la forme d’un débat public portant sur l’opportunité, les objectifs et les caractéristiques principales du projet.

Pour certains projets dont elle est saisie et pour lesquels elle décide qu’il n’y a pas lieu d’organiser un débat public, la CNDP peut recommander au maître d’ouvrage de mener une concertation dont elle fixe certaines modalités et pour laquelle elle nomme parfois un garant. Par ailleurs, la CNDP peut être saisie pour organiser un débat public sur des options générales en matière d’environnement ou d’aménagement.
L’enquête publique

(articles L. 123-1 à L. 123-16 et R. 123-1 à R. 123-46 du code de l’environnement) : la loi n°83-63 du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l’environnement a institué les enquêtes publiques relatives aux opérations susceptibles d’affecter l’environnement, dites « enquêtes Bouchardeau ». L’enquête publique constitue un élément essentiel de la participation du public en matière de décision environnementale. Cette procédure a un champ d’application très large puisque plusieurs milliers d’enquêtes publiques se déroulent chaque année dans des secteurs très variés.
La mise à disposition du public

(articles R.122-12 et R.122-21 du code de l’environnement) : elle concerne les projets, plans ou programmes ayant fait l’objet d’une étude d’impact ou d’une évaluation environnementale mais non soumis à enquête publique. Dans ce cas, l’étude d’impact relative au projet ou l’évaluation environnementale du plan ou document est mis à la disposition du public, qui peut formuler ses observations sur un registre ouvert à cet effet.
La procédure de concertation

Prévue à l’article L.300-2 du code de l’urbanisme : bien que les opérations d’aménagement et d’urbanisme ne soient pas mentionnées dans l’annexe I de la Convention d’Aarhus, le droit français prévoit l’organisation d’une concertation avec le public pour ces opérations, à l’initiative des collectivités territoriales.