Les dispositifs français de protection des espaces naturels

Fiches thématiques

Pour constituer un réseau d’espaces protégés représentatifs de la biodiversité, une grande variété d’outils a été mise en place en France, chacun ayant des objectifs, des contraintes et des modes de gestion spécifiques. Parmi ceux, certains sont spécifiques à la France comme les protections réglementaires (cœurs des parcs nationaux, réserves naturelles nationales, réserves naturelles de la collectivité territoriale de Corse, réserves naturelles régionales, arrêtés préfectoraux de protection de biotope, arrêtés préfectoraux de protection de géotope, réserves biologiques, forêts de protection et sites classés), la politique de maîtrise foncière menée par le Conservatoire du littoral et les Conservatoires d’espaces naturels ainsi que par certaines collectivités locales (espaces naturels sensibles notamment) ou la protection et la gestion contractuelle, mise en œuvre dans les zones aux enjeux mixtes de développement et de conservation (aires d’adhésion des parcs nationaux, parcs naturels marins et parcs naturels régionaux ; certains sites des Conservatoires d’espaces naturels sont également concernés par ce mode de protection).

Les protections réglementaires

Les parcs nationaux

Les parcs nationaux protègent des territoires exceptionnels en leur zone centrale (en général inhabitée ou faiblement peuplée), tout en favorisant le développement économique, social et culturel de leur zone périphérique.

45 ans après la loi fondatrice de 1960, une nouvelle loi a été adoptée en avril 2006 (loi n° 2006-436 du 14 avril) afin de tenir compte des évolutions scientifique, juridique et politique. Ce texte :

  • introduit les notions de « cœur » et d’« aire d’adhésion », nouvelles appellations de la zone centrale et de la zone périphérique ;
  • prévoit pour chaque parc la mise en place d’une charte, plan de préservation et d’aménagement conçu comme un projet de territoire (description des mesures de protection dans le cœur et des aménagements autorisés dans l’aire d’adhésion) ;
  • crée un nouvel outil : les parcs naturels marins ;
  • crée l’établissement public « Parcs nationaux de France ».

En avril 2018, on compte dix parcs nationaux. Sept sont situés en métropole : la Vanoise (créé en 1963), Port-Cros (1963), les Pyrénées (1967), les Cévennes (1970), les Écrins (1973), le Mercantour (1979) et les Calanques (2012). Trois autres parcs se trouvent dans les Outre-mer : un en Guadeloupe (créé en 1989, avec une extension de son périmètre en 2009) et les parcs de Guyane et de la Réunion (2007). La superficie terrestre des cœurs des parcs métropolitains est de 3 633 km², soit 0,66 % du territoire. La superficie terrestre des cœurs des parcs ultramarins est, quant à elle, de 21 478 km² dont 94 % environ pour le seul parc amazonien de Guyane. Les cœurs de parcs couvrent respectivement 464 km² dans les eaux métropolitaines et 33 km² dans les eaux guadeloupéennes. Un projet de parc national des forêts de Champagne et Bourgogne est en cours et répond à un engagement de l’État dans le cadre du Grenelle de l’environnement de créer un parc national métropolitain en forêt de feuillus de plaine.

Les réserves naturelles

Les réserves naturelles ont pour vocation la préservation de milieux naturels fonctionnels, généralement fragiles, rares ou menacés, de très haute valeur écologique et scientifique. Le territoire des réserves naturelles est en effet caractérisé par une grande diversité d’espèces animales et végétales, ou des formations géologiques rares et menacées. La règlementation (arrêté) permet d’exclure, de restreindre ou d’organiser les activités humaines qui mettent en cause ce patrimoine (notamment les travaux, la circulation des personnes, des animaux domestiques et des véhicules, les activités agricoles, pastorales et forestières, la chasse). Parmi les réserves naturelles, on distingue les réserves naturelles nationales (RNN), les réserves naturelles de la collectivité territoriale de Corse (RNC) et les réserves naturelles régionales (RNR).

La gestion des RNN est confiée à des associations de protection de la nature dont les conservatoires d’espaces naturels, à des établissements publics (parcs nationaux, Office national des forêts…) et à des collectivités locales (communes, groupements de communes, syndicats mixtes…). Un plan de gestion d’une durée de cinq à dix ans, rédigé par l’organisme gestionnaire de la réserve, prévoit les objectifs et les moyens à mettre en œuvre sur le terrain afin d’entretenir ou de restaurer les milieux.

Les RNR remplacent les anciennes réserves naturelles volontaires (RNV). Elles sont créées à l’initiative des Régions depuis la publication en mai 2005 d’un décret d’application de la loi dite de démocratie de proximité du 27 février 2002. Certaines RNV n’ont pas été reconduites suite à ce changement de la loi, d’autres sont aujourd’hui devenues des RNR. Ce changement s’est accompagné d’une forte dynamique de création de nouvelles réserves dans les régions, toujours en cours.

Compte tenu du statut particulier de la collectivité territoriale de Corse, les RNN et RNR sont remplacées en Corse par les RNC.

En avril 2018, on dénombre 151 RNN en métropole et 16 dans les Outre-mer. En métropole, leur superficie terrestre est de 1 524 km² et leur superficie en mer de 274 km². Outre-mer, elle est de 686 423 km², dont 675 965 km² en mer. Celle des Terres australes françaises est la plus grande de toutes avec 7 580 km² sur terre et 675 731 km² en mer ; suite à l’extension de son périmètre fin 2016, elle est même devenue l’une des plus grandes aires marines protégées du monde.
Il y a 6 RNC en Corse qui couvrent 838 km² dont 96 % en mer (805 km²).
On dénombre enfin 169 RNR en métropole pour une superficie totale de 378 km² et deux dans les DOM (l’une en Guyane, l’autre en Martinique, pour un total de 31 km²).

Les arrêtés préfectoraux de protection de biotope

Les arrêtés préfectoraux de protection de biotope, instaurés par décret du 25 novembre 1977, font l’objet d’une procédure simple (sans enquête publique), menée à l’initiative de l’État par le préfet de département. La souplesse de cet outil explique son succès. Les arrêtés réglementent l’exercice des activités humaines sur des périmètres de tailles très variables. Ils visent à préserver les biotopes nécessaires à la survie d’espèces animales ou végétales protégées au plan national ou régional. En avril 2018, on dénombre 870 arrêtés de protection de biotope en France métropolitaine dont la superficie terrestre est de 1 654 km² et la superficie marine de 24 km². Outre-mer, on en dénombre 41 pour une superficie totale de 2 300 km² (dont 1 825 km² en mer).

Les parcs nationaux, réserves naturelles et arrêtés de protection de biotope
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Les parcs nationaux, réserves naturelles et arrêtés de protection de biotope

Source : UMS PatriNat, INPN/base « Espaces protégés », état en avril 2018

Les réserves nationales de chasse et de faune sauvage et les réserves biologiques

Les réserves nationales de chasse et de faune sauvage ont pour objet la protection des espèces de gibier menacées, le développement du gibier à des fins de repeuplement, les études scientifiques et techniques, la réalisation de modèles de gestion du gibier, la formation de personnels spécialisés et l’information du public. En avril 2018, il existe dix réserves de ce type, toutes situées en France métropolitaine. Elles s’étendent sur 383 km² et sont gérées par l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS). La réserve de Chizé a changé de statut en devenant une réserve biologique. Celle du golfe du Morbihan est en partie marine (73 km² en mer). La dernière, Belledonne, a été créée fin novembre 2014 et couvre 23 km².

La présence en forêt de milieux ou d’espèces remarquables a conduit depuis 1973 à la création de réserves biologiques. Elles font l’objet, depuis 1981, d’une convention entre les ministères chargés de l’Agriculture et de l’Écologie et l’Office national des forêts. Leur objectif est principalement la préservation du patrimoine naturel remarquable et l’étude de la dynamique des écosystèmes.

En avril 2018, on dénombre 235 réserves biologiques en métropole (426 km²) et 11 dans les DOM (1 313 km²). Les réserves biologiques sont de deux types : intégrales (pénétration du public et opérations sylvicoles interdites) et dirigées (contrôle de l’accès au public et interventions sylvicoles limitées). Les premières représentent 30 % des réserves biologiques et couvrent une superficie de 1 440 km², dont 184 km² en métropole ; les secondes s’étendent sur une surface de 298 km², dont 242 km² en métropole.

Les réserves nationales de chasse et de faune sauvage et les réserves biologiques domaniales ou forestières
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Les réserves nationales de chasse et de faune sauvage et les réserves biologiques domaniales ou forestières

Note : la réserve biologique intégrale du Piton du Carbet, en Martinique, créée fin janvier 2014, n’apparaît pas sur la carte (réserve créée mais couche SIG pas encore disponible en avril 2018).

Source : UMS PatriNat, INPN/base « Espaces protégés », état en avril 2018

La maîtrise foncière

Établissement public de l’État créé en 1975, le Conservatoire du littoral (CdL) mène une politique foncière de sauvegarde des espaces naturels et des paysages sur les rivages maritimes et lacustres.

En avril 2018, le CdL intervient sur 590 sites métropolitains (1 308 km² dont 94 km² en mer) et 188 sites dans les départements et collectivités d’Outremer (684 km² dont 153 km² en mer). Ces terrains, inaliénables, concernent à la fois des acquisitions réalisées par le Conservatoire sur le domaine privé mais aussi des affectations sur le domaine public.

Les Conservatoires d’espaces naturels (CEN) sont regroupés en réseau au sein d’une fédération nationale (FCEN). Structures associatives, les CEN bénéficient de subventions de la part des collectivités locales et de l’État. En janvier 2017, on dénombre 20 conservatoires régionaux et 8 conservatoires départementaux en métropole, qui protègent et gèrent 1 978 km² de milieux naturels répartis sur 3 089 sites. 892 de ces sites, couvrant 13,6 % des surfaces, sont totalement maîtrisées foncièrement par acquisitions ou par baux emphytéotiques et contrats de plus de 30 ans. Les autres sites peuvent être partiellement maîtrisés ou totalement gérés.

Une structure réunionnaise a rejoint officiellement le réseau au printemps 2008 et constitue le premier conservatoire d’outre-mer. En janvier 2017, on dénombre ainsi 13 sites en maîtrise d’usage (près de 15 km²) sur l’île de la Réunion. Un conservatoire existe également en Nouvelle-Calédonie depuis 2011, intervenant sur 27 sites en janvier 2017.

Une partie des sites d’intervention des Conservatoires bénéficient de différents statuts de protection réglementaire ou foncière, notamment des réserves naturelles, des espaces naturels sensibles des Départements, des terrains du Conservatoire du littoral.

Les sites du Conservatoire du littoral et des Conservatoires d’espaces naturels
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Les sites du Conservatoire du littoral et des Conservatoires d’espaces naturels

Source : UMS PatriNat, INPN/base « Espaces protégés », état des CdL en avril 2018 – Réseau des CEN, 01/01/2017

La politique des espaces naturels sensibles (ENS) est mise en œuvre par les départements. La cartographie de ces sites et les données de surface associées ne sont pas encore disponibles au niveau national.

La gestion contractuelle des espaces

Les parcs naturels marins

Les parcs naturels marins (PNM) ont été instaurés par la loi sur les parcs nationaux d’avril 2006. Cet outil juridique a pour objectif de concilier protection du milieu marin et développement durable des activités qui en dépendent. Il offre un cadre de gouvernance concertée avec l’ensemble des partenaires concernés par de vastes espaces marins remarquables pour leur patrimoine naturel. La connaissance du milieu marin est également un des principaux objectifs des PNM.

Le premier parc naturel marin, celui d’Iroise, a été créé par décret du 28 septembre 2007. Il couvre une superficie de 3 428 km². Le second projet a abouti en janvier 2010 à Mayotte, qui devient ainsi le premier PNM d’Outre-mer. Il s’étend sur 68 313 km², dont le lagon à double barrière de corail. Les projets suivants ayant abouti sont ceux du golfe du Lion (fin 2011, s’étendant sur 3 039 km²), de l’archipel des Glorieuses (février 2012, couvrant plus de 43 000 km² en continuité avec celui de Mayotte), des estuaires picards et de la mer d’Opale (décembre 2012, environ 2 300 km²), du Bassin d’Arcachon (juin 2014, environ 435 km²), de l’estuaire de la Gironde et de la mer des Pertuis (environ 6 500 km²) et du Cap Corse et de l’Agriate (environ 6 830 km²). Le dernier créé, en mai 2017, est celui de Martinique (48 900 km²). Un autre projet reste en cours : le golfe normand-breton.

Les parcs naturels régionaux

Les parcs naturels régionaux (PNR) ont été institués par le décret du 1er mars 1967 (le premier a été classé en septembre 1968). Ils ont pour vocation de protéger et valoriser le patrimoine naturel, culturel et humain de leur territoire en mettant en œuvre une politique d’aménagement et de développement respectueuse de l’environnement.

Chaque parc est créé par décret ministériel à l’initiative de la région, pour une durée de douze ans renouvelable. La création et le renouvellement de classement du parc s’appuient sur une charte, document contractuel établissant des objectifs de protection de la nature et de développement économique, social et culturel. Les parcs naturels régionaux sont gérés par des syndicats mixtes regroupant toutes les collectivités qui ont approuvé la charte. Depuis décembre 2000 (loi "solidarité et renouvellement urbain"), leur création fait l’objet d’une procédure d’enquête publique.

Les parcs naturels régionaux et parcs naturels marins
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Les parcs naturels régionaux et parcs naturels marins

Note : le PNM le plus récent, celui de l’Aubrac, créé après la mise à jour annuelle de la base de référence, n’apparaît pas sur cette carte.

Source : UMS PatriNat, INPN / base « Espaces protégés », état en avril 2018

L’évolution du nombre de créations de PNR depuis leur instauration il y a un demi-siècle met en évidence un véritable engouement pour ce mode de gestion et de préservation de l’espace dans les années soixante-dix. Après une quinzaine d’années pendant lesquelles relativement peu de parcs ont été créés, les PNR ont suscité un nouvel élan depuis le milieu des années quatre-vingt-dix, et ce pendant une décennie. Depuis le milieu des années 2000, les créations, bien que moins nombreuses, demeurent toutefois assez régulières.

En avril 2018, on dénombre 52 parcs naturels régionaux (dont un en Martinique et un en Guyane). À cette date, les 50 PNR de métropole couvraient une superficie de 81 968 km², soit 14,9 % du territoire métropolitain. Le plus vaste d’entre eux, le parc naturel régional des volcans d’Auvergne, couvre près de 400 000 hectares. Le Marais Poitevin, qui avait été classé une première fois entre 1979 et 1997, mais dont la charte n’avait pas été renouvelée depuis, a été à nouveau classé par décret du 2 mai 2014. Les deux derniers PNR créés sont ceux de la Sainte-Beaume (21 décembre 2017) et de l’Aubrac (23 mai 2018). Après une nouvelle révision du contour du PNR de Guyane en décembre 2012 à l’occasion du renouvellement de sa charte, les PNR ultramarins couvrent une superficie de 6 968 km².

Nombre de parcs naturels régionaux créés annuellement depuis leur mise en place en 1967
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Nombre de parcs naturels régionaux créés annuellement
depuis leur mise en place en 1967

Note : * = PNR du Marais Poitevin, classé une première fois en 1979, non revouvelé en 1997, puis à nouveau classé en 2014 (ici comptabilisé une seule fois en 1979).

Source : Fédération des parcs naturels régionaux

Les parcs nationaux

La loi d’avril 2006 sur les parcs nationaux remplace la zone périphérique d’un parc national par une aire de libre adhésion des communes autour du cœur (sur terre) et une aire adjacente maritime (en mer). La solidarité entre le cœur et les espaces environnants est structurée au sein d’une charte (établie pour une durée de quinze ans). Si le cœur d’un parc national reste un espace fortement réglementé, l’aire d’adhésion se place dans une démarche de développement durable et une approche contractuelle, où l’objectif est de concilier préservation du patrimoine naturel et activités économiques.

Une aire optimale d’adhésion a été définie pour chaque parc national. En avril 2018, les aires optimales d’adhésion occupent une superficie de 9 823 km² en métropole et 15 431 km² Outre-mer, et les aires adjacentes maritimes une superficie de 2 163 km² en métropole (Calanques et Port-Cros) et 1 293 km² en Outre-mer (Guadeloupe).

Suite au changement de la loi, les parcs se sont donc engagés dans un long processus d’élaboration et de consultation d’un projet de charte. Ces derniers doivent être approuvés par décret du Premier ministre en Conseil d’État avant que la charte ne soit soumise par le Préfet de région à l’adhésion des communes concernées (c’est-à-dire celles de l’aire optimale d’adhésion) par délibération de leur Conseil municipal. Classé le 18 avril 2012, le parc national des Calanques est le premier dont la charte a été approuvée en même temps que la création du parc. Celles des parcs des Écrins, du Mercantour et des Pyrénées l’ont été le 28 décembre 2012, celle du parc amazonien de Guyane le 28 octobre 2013, celle du parc des Cévennes le 8 novembre 2013, celles des parcs de Guadeloupe et de La Réunion le 21 janvier 2014, celle du parc de la Vanoise le 27 avril 2015 et celle du parc de Port-Cros le 30 décembre 2015.

L’aire d’adhésion (effective) d’un parc correspond au territoire des communes adhérant à la charte du parc et inclus dans l’aire optimale d’adhésion. La délibération des conseils municipaux concernés doit théoriquement intervenir dans les quatre mois suivant la parution du décret approuvant la charte. Le préfet publie alors un arrêté prenant acte des délibérations des communes. La porte n’est pas définitivement fermée aux communes n’ayant pas adhéré lors de cette première délibération puisqu’elles ont la possibilité de reconsidérer ce choix trois ans plus tard, ou lors de la révision de la charte. En avril 2018, les aires effectives d’adhésion occupent une superficie de 5 864 km² en métropole et 14 958 km² Outre-mer.

Les autres démarches contractuelles

Si les Conservatoires d’espaces naturels exercent une maîtrise foncière sur une partie des sites sur lesquels ils interviennent, la majeure partie des surfaces est en fait gérée dans une démarche contractuelle notamment par signature de conventions. En janvier 2017, environ 86 % des surfaces d’intervention des Conservatoires d’espaces naturels font ainsi l’objet d’une maîtrise d’usage, totale ou partielle, par voie contractuelle. Il peut s’agir ou non d’espaces qui bénéficient par ailleurs d’une protection réglementaire (réserves naturelles par exemple) ou foncière (Conservatoire du littoral, Espaces naturels sensibles des conseils généraux).

Les mesures agro-environnementales (MAE) sont des opérations mises en œuvre conformément à la réglementation communautaire afin d’encourager les agriculteurs à employer des méthodes de production agricole respectueuses de l’environnement pour répondre à quatre grands enjeux : la gestion et la qualité de l’eau (protection des captages par exemple), la biodiversité animale et végétale (préservation des zones humides et des prairies permanentes, protection des races menacées…), les paysages (entretien de bosquets, d’arbres isolés ou de mares entre autres) et le sol (notamment lutte contre l’érosion). Ces mesures prennent la forme d’un engagement contractuel de 5 ans entre l’État et l’exploitant, accompagné d’aides.

La nouvelle programmation 2015-2020, en métropole, intègre l’ancienne Prime herbagère agro-environnementale (PHAE) au sein de l’Indemnité compensatoire d’handicap naturel (ICHN), revalorise globalement le soutien à l’agriculture biologique et crée les mesures agro-environnementales et climatiques (MAES). Ces MAEC sont de trois types : des MAEC de préservation des ressources génétiques, des MAEC dites « systèmes » et des MAEC « localisées ». Les MAEC « systèmes » et « localisées » ne sont ouvertes que sur des territoires précis dotés de projets agro-environnementaux et climatiques (PAEC) déposés par des acteurs du territoire. Ces territoires concernent notamment les sites Natura 2000, les MAEC étant alors mobilisées pour atteindre les objectifs de conservation et de bonne gestion définis dans le Document d’objectifs (DOCOB) rédigé pour chaque site. Les MAEC peuvent aussi être utilisées au titre des directives Oiseaux et Habitats hors des sites Natura 2000 (objectif d’état de conservation favorable des habitats et espèces d’intérêt communautaire).