La dépense d’administration générale pour la protection de l’environnement

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La dépense d’administration générale retrace les dépenses d’administration ou de gestion des seules administrations publiques pour la protection de l’environnement. En 2016, elle s’élève à 3,7 milliards d’euros (Md€). Cette dépense publique, transversale à différents domaines environnementaux, est en baisse de 5,1 % par rapport à 2015. Comme les dépenses courantes, l’investissement diminue mais de manière plus notable (- 22,0 %) sous l’effet d’une chute importante des dépenses des communes et de leurs groupements, avec ou sans fiscalité propre. La protection de l’environnement par l’administration générale (hors domaine environnemental particulier intégré dans un compte spécifique) représente le quatrième poste de dépense de protection de l’environnement en France, soit 7,9 % du total.

Vue d’ensemble

En France, la dépense d’administration générale s’élève à 4,3 milliards d’euros (Md€) en 2017. La protection de l’environnement par l’administration générale (hors domaine environnemental particulier intégré dans un compte spécifique) représente le quatrième poste de dépense de protection de l’environnement en France, soit 9 % du total (49,1 Md€).

Cette dépense est principalement constituée de dépenses courantes (89 %) et en premier lieu de charges de personnel. Les dépenses d’investissements représentent seulement 11 % du montant total.

Après une phase d’augmentation entre 2006 et 2010, la dépense d’administration générale tend à se stabiliser à partir des années suivantes. En 2017, elle confirme un plafonnement initiée en 2016 avec une tendance d’évolution de moins de 1 %. Les dépenses courantes sont les premiers contributeurs de la croissance des dépenses d’administration générale.

Évolution des dépenses d’administration générale pour la protection de l’environnement en France

Les dépenses d’investissements d’administration générale

Les dépenses d’investissements d’administration générale pour la protection de l’environnement s’élèvent à 0,5 Md€ en 2017.

L’investissement est provient notamment des collectivités locales et les EPCI (371 millions d’euros en 2017), essentiellement en provenance des communes et de leurs groupements. Le reste des financements proviennent des fonds alloués pour les actions environnementales des programmes des différentes missions ministérielles (76 millions d’euros).

Depuis 2006, l’investissement est plutôt en légère hausse, mais sans présenter de tendances claires. En effet, les dépenses engagées par les communes et leurs groupements sont assez variables dans ce domaine. En 2017, l’investissement se relance (+ 13,4 %) après une baisse observée en 2016 (-19,0 % par rapport à 2015). Cette évolution tient de l’augmentation des investissements des communes et de leurs groupements en 2017 (+ 14,4 %).

Évolution du financement des dépenses d’investissements d’administration générale pour la protection de l’environnement en France

Les dépenses courantes d’administration générale

En 2017, les dépenses courantes d’administration générale pour la protection de l’environnement s’élèvent à 3,8 milliards d’euros. Ces dépenses regroupent les dépenses de personnel, celles de fonctionnement et d’intervention qui ne peuvent pas être ventilées entre les différents comptes de dépenses (voir méthodologie). Les charges de personnel constituent le premier poste de dépenses courantes (2,0 milliards d’euros en 2017).

Les collectivités locales et les EPCI sont les principaux contributeurs du financement des dépenses courantes d’administration générale. En 2017, les administrations publiques locales financent plus de la moitié des dépenses (2,2 Md€). Comme pour les investissements, les communes et leurs groupements représentent l’essentiel du financement des dépenses avec près de 1,6 Md€ dépensés en 2017. L’État et les établissements publics nationaux financent les dépenses courantes à hauteur de 1,6 Md€, essentiellement des dépenses engagés par les ministères via leurs missions en lien avec l’environnement (1,4 Md€).

Après une période d’augmentation entre 2006 et 2010, les dépenses courantes d’administration générale se stabilisent. En 2017, les dépenses baissent légèrement par rapport à 2016 (- 1,1 %), sous l’effet d’une baisse des dépenses dans le cadre des programmes des missions ministérielles visant à protéger l’environnement.

Évolution du financement des dépenses courantes d’administration générale pour la protection de l’environnement en France

Le financement des activités d’administration générale

En 2017, les collectivités locales et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) (y compris les Agences de l’eau) concentrent 60 % des financements des dépenses d’administration générale pour la protection de l’environnement (2,5 milliards d’euros). Les charges de personnel représentent la moitié des dépenses de ces administrations. Ces dernières s’élèvent à 1,3 milliards d’euros en 2017.

Le reste des financements est mobilisé par les administrations publiques centrales, essentiellement par les ministères (1,5 Md€). Comme pour les collectivités locales, les charges de personnel représentent un grande partie du financement (0,7 Md€).

Répartition du financement des dépenses d’administration générale pour la protection de l’environnement en France en 2017

La contribution des administrations publiques locales dans le financement de l’administration générale de protection de l’environnement augmente de façon très lente depuis plusieurs années. Cette contribution marque notamment un rebond en 2017 avec une augmentation des financements à hauteur de 4,8 % après la baisse observée en 2016 (- 6,2 %).

Au contraire, le financement des administrations publiques centrales se réduit lentement depuis 2010. En 2017, ce financement baisse de 5,8 % par rapport à l’année précédente.

Évolution du financement des dépenses d’administration générale pour la protection de l’environnement en France

Méthodologie

Champ couvert
Par convention, le concept d’administration générale pour la protection de l’environnement englobe toutes les actions visant à fournir un appui aux décisions prises par des entités publiques gouvernementales ou non gouvernementales dans le contexte d’activités de protection de l’environnement.
Certaines des dépenses correspondantes peuvent être rattachées à un domaine environnemental particulier ; elles sont alors comptabilisées dans la dépense consacrée à ce domaine. Toutefois, la plupart de ces dépenses concernent simultanément plusieurs domaines environnementaux de manière indivisible ou même concernent la protection de l’environnement de manière générale, sans pouvoir être rattachées à un domaine particulier.

La notion d’administration générale pour la protection de l’environnement recouvre les actions entreprises par les administrations publiques – tant locales (collectivités locales, groupements de communes et agences de l’eau) que centrales (ministères et établissements publics centraux) – dans le but d’administrer, de réglementer et d’aider à la mise en œuvre des décisions prises dans le contexte de la protection de l’environnement.

Les administrations publiques centrales (APUC)
Les APUC regroupent les différents ministères, ainsi que les établissements publics nationaux. Pour les ministères, les dépenses d’administration générale pour la protection de l’environnement sont recherchées parmi les actions environnementales des programmes des différentes missions ministérielles.
Les actions de protection de l’environnement dépendent avant tout du MTES. En termes de niveau de dépense, la première mission concernée est « Écologie, développement et aménagement durables » qui relève en effet de ce ministère. Cette mission porte des politiques variées dans les domaines des transports routiers, ferroviaires et maritimes, de l’eau, de la biodiversité, de l’urbanisme, de l’énergie et du climat, et des risques naturels.

Toutefois, les programmes comportant des actions de protection de l’environnement sont souvent pilotés par des ministères dont la vocation principale est, a priori, relativement éloignée des préoccupations environnementales (agriculture, affaires étrangères, défense, culture, économie, santé, éducation nationale…). Ainsi, le programme « Préparation et emploi des forces » de la mission Défense est logiquement piloté par le ministère de la Défense. Il comporte pourtant des actions finançant des opérations d’assainissement et d’épuration des eaux, de contrôle de l’air, de nettoyage de sites pollués, de protection des zones humides, ou encore de collecte et traitement des déchets dangereux et non dangereux des bases de défense. Autre exemple, le programme « Interventions territoriales de l’État » de la mission « Politique des territoires » est piloté par les services du Premier ministre. Il comprend des actions visant à préserver la qualité de l’eau et la biodiversité et à restaurer des friches abandonnées en prairies naturelles.

Les actions relatives à un domaine environnemental unique (protection de l’air, du sol, de la biodiversité, etc.) sont exclues des dépenses d’administration générale car déjà comptabilisées dans les précédents chapitres du rapport.
De même, les dépenses des établissements publics centraux dont l’activité relève de la protection de l’environnement sont affectées à la dépense d’administration générale si ces établissements ne sont pas spécialisés dans un domaine environnemental identifié. À l’heure actuelle, les établissements ainsi retenus sont l’Ademe, l’INERIS et l’ANSES.

L’Ademe finance des projets relevant de domaines environnementaux variés : gestion des déchets, préservation des sols, efficacité énergétique, énergies renouvelables, qualité de l’air et lutte contre le bruit. Elle est sous la tutelle conjointe du MTES et du ministère de l’Éducation nationale, de l’Enseignement supérieur et de la Recherche.

L’Ineris mène des programmes de recherche sur les risques – tant pour l’environnement que pour la santé humaine – liés à la pollution de l’eau, de l’air et des sols. Il est placé sous la tutelle du MTES.

L’Anses assure des missions d’expertise et de recherche sur la santé humaine, animale ou végétale, en évaluant les différents risques auxquels les individus peuvent être exposés. Elle est sous la tutelle conjointe du MTES et des ministères chargés de la Santé, de l’Agriculture, du Travail et de la Consommation.

Les administrations publiques locales (APUL)
Les APUL regroupent les collectivités territoriales (communes, départements et régions), ainsi que les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) tels que les groupements communaux à fiscalité propre, les syndicats intercommunaux à vocations multiples, les syndicats intercommunaux à vocation unique et les syndicats mixtes.

Dans les budgets des collectivités territoriales et de leurs groupements, des fonctions environnementales sont définies. Parmi les dépenses affectées à ces fonctions, celles qui représentent des actions transversales ou des actions de services communs à plusieurs domaines environnementaux sont comptabilisées comme dépenses d’administration générale pour la protection de l’environnement. Les autres dépenses de protection de l’environnement des collectivités territoriales et de leurs groupements, spécifiques à un domaine particulier, sont comptabilisées dans les précédents chapitres du rapport.

Les dépenses des six agences de l’eau sont également comptabilisées parmi les dépenses des APUL. Même si ces agences sont sous la tutelle du MTES, elles ont des compétences essentiellement locales. Elles sont en effet en charge de la gestion de l’eau sur leur bassin hydrographique respectif. Outre les dépenses administratives (fonctionnement, personnel,…), leurs dépenses comptabilisées au titre de l’administration générale pour la protection de l’environnement sont celles sont relatives au développement de la connaissance environnementale. Leurs autres dépenses correspondent à un domaine environnemental particulier : elles permettent de financer des actions de production d’eau potable, d’épuration des eaux usées, de lutte contre la pollution des sols et des milieux aquatiques, d’élimination des déchets, etc.

La dépense d’administration générale est un agrégat qui mesure l’effort financier consenti par les administrations publiques (centrales et locales) à la protection de l’environnement. Cet agrégat est évalué « brut », c’est-à-dire qu’il incorpore de la consommation de capital fixe (amortissement du capital investi).
Les dépenses courantes réunissent les dépenses de personnel, de fonctionnement et d’intervention qui ne peuvent pas être ventilées selon les autres comptes de dépenses de protection de l’environnement.

Les dépenses d’investissements peuvent comprendre les travaux engagés par les administrations publiques pour la protection de l’environnement, les acquisitions de terrains, etc.

Sources de données
Le calcul de la dépense d’administration générale s’appuie sur des données venant de différentes sources, en particulier :

  • des projets de loi de finances, et plus particulièrement des jaunes budgétaires ainsi que des bleus budgétaires relatifs aux différentes missions du budget de l’État. Ces documents permettent d’estimer la part des dépenses relevant de l’administration générale pour la protection de l’environnement au sein des programmes des missions des différents ministères et de ceux des agences de l’eau ;
  • des rapports d’activité des établissements publics dont l’activité est en lien avec la protection de l’environnement et dont certaines dépenses recouvrent plusieurs domaines environnementaux de manière indivisible. Les établissements actuellement retenus sont l’Ademe, l’Ineris et l’Anses. D’autres établissements publics visant à apporter un appui à des projets liés, entre autres, à l’environnement et au développement durable apparaissent.
  • la Direction générale des finances publiques (DGFiP) et plus précisément des données des comptes publics issues :
    • pour les communes et leurs groupements : de la nomenclature comptable M14 par fonction. Les dépenses concernées sont celles de la fonction 8 (Aménagement et services urbains, environnement), et plus particulièrement des sous-fonctions 81 (Services urbains) et 83 (Environnement) ;
    • pour les départements : de la nomenclature comptable M52 par fonction. Les dépenses concernées sont celles de la fonction 7 (Aménagement et environnement), et plus particulièrement de la sous-fonction 70 (Services communs) ;
    • pour les régions : de la nomenclature comptable M71 par fonction. Les dépenses concernées sont celles de la fonction 7 (Environnement), et plus particulièrement des sous-fonctions 70 (Services communs), 71 (Actions transversales) et 78 (Autres actions).

Les calculs d’estimations de la consommation de capital fixe font également intervenir quelques données issues des comptes nationaux produits par l’Insee. Or, les comptes nationaux changent de base : les agrégats macroéconomiques sont modifiés pour mettre en œuvre la nouvelle version du système européen de comptes, le SEC 2010. Ces modifications entraînent des variations, de faible ampleur, des séries de dépenses d’administration générale pour la protection de l’environnement.

Les données sont disponibles à n + 2 ans.

Les séries de données relatives à la dépense d’administration générale sont recalculées chaque année, lors de la nouvelle campagne d’actualisation. En effet, d’une part, certaines données évoluent encore (corrections d’erreurs, arrivée tardive d’information, etc.) ; d’autre part, de nouveaux éléments ou procédures de calcul peuvent être intégrées au compte en vue d’améliorer la qualité et la fiabilité de la dépense.